ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
Y DERECHOS DEL HOMBRE
EN LA ANTIGUA ROMA

(última parte)

                                                   Ricardo Pelegrin

 

Funcionarios administrativos en la Roma Antigua.

 

La administración romana contó igualmente desde sus inicios con los sujetos encargados de su organización y custodia. Esta fue la aparición de los primeros cuestores que la tradición no reconoce de manera unitaria para evitar confundirlos con la magistratura republicana pero de cuya existencia casi innegable, dada la necesidad de que alguien se encargue de la custodia de estos bienes de manera especial, da referencia Ulpiano: “El origen de creación de los cuestores es antiquísimo y casi anterior  a la de todas las magistraturas. Refiere Graccano Junio en el libro VII sobre las Potestades que aún el mismo Rómulo y Numa Pompilio tuvieron dos cuestores, que no crearon ellos mismos por su voz sino por el sufragio del pueblo. Mas, si bien esto es dudoso, es cierto que hubo cuestores reinando Tulio Hostilio. La opinión más frecuente entre los antiguos es que este fue el primero que introdujo los cuestores en la res publica”[47].

 

Nada de lo referente a las funciones de los reyes, el senado y otros funcionarios se encontraba en otro lugar que no fuera la costumbre, principal fuente formal del Derecho durante la Monarquía. Esto, sobre lo cual se acostumbra hoy a legislar y queda determinado por el Derecho Constitucional o Administrativo, tiene en estos siglos su formación, proceso mediante el cual las funciones no se van estableciendo de manera caprichosa sino que van a ser provocadas por las necesidades que vive la ciudad y obligan a los órganos dirigentes a asumir un rol cada vez mayor, diversificando sus funciones. La concepción política de civitas que presentan los habitantes de Roma en tanto solo se sienten parte de su ciudad e integrantes de su sociedad, son los principales elementos que permiten la asimilación por ellos de esta situación en la cual se mantienen como seres expectantes de las decisiones políticas, pero con una tendencia participativa mayor, con una identificación en crecimiento. De esto da fe la creación de los Comicios Centuriados por Servio Tulio casi al final de esta etapa de la historia de Roma.

 

El derrocamiento de la Monarquía en el siglo V a.n.e. provocó que los patricios romanos, ahora dotados del poder político, asumieran las antiguas funciones de los reyes. Dentro de ellas, recibieron las administrativas y con estas se adjudicaron como pueblo también la propiedad de todas las cosas que constituían la Hacienda Pública primitiva romana. Vinculado al término populus, pueblo de Roma, se entiende populicus, patrimonio común de los ciudadanos.

 

No obstante, sí aparecen toda una serie de cambios en este patrimonio estatal. Varía su forma de administración, ahora a cargo del pueblo y de los magistrados designados para tales fines, aumenta el número de bienes y las formas de adquisición de los mismos, se le reconoce al dominio público como Erario y estos bienes se vuelven más dinámicos dentro de la vida comercial de Roma, apareciendo sobre ellos una subclasificación.

 

Desaparecido el principal administrador de los bienes de la Hacienda Pública que era el Rey es entonces necesario que esa función se traslade a otra persona. Aquí aparecen entonces los magistrados como los sujetos dotados de auctoritas con capacidad para desarrollar determinadas actividades en la esfera política, la justicia y otros medios. La principal magistratura que sustituiría al Rey desde el punto de vista orgánico y estructural es el Consulado. Esta, al igual que otras magistraturas, sería elegible por los ciudadanos para que de manera colegiada dos patricios tuvieran la máxima autoridad judicial, política, militar, religiosa y administrativa durante un año con algunos derechos que le asistían como la promulgación de edictos y convocar asambleas, entre muchos otros.

 

Ante esta variedad de funciones existieron otros sujetos que el populus determinaba para realizar las funciones propiamente administrativas. Vinculados a estas en Roma es apreciable un gran número de personal donde las figuras se dividen entre los magistrados y los sujetos que se vinculan a ellos, los funcionarios. Ya se ha dicho que el rey contaba con un grupo similar de personas que lo asistían y colaboraban en estas actividades pero aquí ya aparece un grupo delimitado para estas funciones por la voluntad popular y con la capacidad, basado en los poderes del populus, para revocarlos. El término funcionario, a su vez, se emplea para referirse a los sujetos que participan de empleos de carácter público y responden a una determinada jerarquía dada por el mismo Estado[48].  Viene el mismo del latín functio que significa función, ejercicio de alguna facultad, empleo u oficio y que se generalizó para referirse a quienes desempeñaban una actividad de carácter público.

 

Los mismos magistrados eran funcionarios pero tenían marcadas diferencias con aquellos. Se distinguían entre sí en el rango y reconocimiento social, jerarquía política, facultades que le asistían y gratuidad o no de la actividad. La autoridad de la cual estaban dotados los magistrados y del honor que representaba tal condición les dotaba de mayores poderes. Eso determinaba que el origen de uno y de otro fuese diferente pues para ocupar una magistratura se exigía la condición de ciudadano que implicaría, por derecho de ciudadanía, gozar del ius honorum y del ius sufragii. El funcionario podía, y de hecho muchas veces lo fue, un liberto. Esto tenía una explicación y se basa en la dependencia jerárquica que se establece entre ellos, de forma que la actividad de un mero funcionario no era suficiente para un patricio romano que esperaría a ser elegido, en caso de interesarle, para la ocupación de alguna magistratura, según le correspondería por su rango. Luego, Roma necesitaba de estos otros sujetos para llevar a cabo las decisiones de los magistrados y auxiliarlos a ellos en el cumplimiento de su propia función pública. Otra diferencia existente es la gratuidad de la magistratura y el pago o dotación que los funcionarios debían recibir por la realización de esas actividades y que salía del Tesoro de la ciudad. Luego el pago sería extendido a ambos, durante el Imperio. En cuanto a los poderes de los cuales gozaban hay que distinguir dentro de las mismas magistraturas a las curules[49] de las no curules, pues las primeras gozaban de iurisdictio, imperium merum e imperium mixtum, mientras las otras no. Por el imperium merum las decisiones tomadas por el magistrado eran de  obligatorio cumplimiento. El funcionario común siempre se subordinó a las orientaciones dadas en estos casos. Un ejemplo sobre ello es la existente entre los Pretores y Lictores. Mientras los primeros gozaban de todos los poderes y de la máxima autoridad después del Cónsul, los otros se vinculaban a él y lo ayudaban en sus decisiones. Los Lictores se clasificaban en Dominii y Militarii. Los Dominii eran aquellos que le asesoraban desde el punto de vista de la decisión a tomar, mientras que los Militarii llevaban a ejecución la decisión tomada anteriormente.

 

Dentro de los magistrados, aquellos que se van a dedicar particularmente  a las actividades relacionadas con la administración de la Hacienda Pública son los llamados Cuestores. Esta magistratura, la Cuestura, se retomó en el año 421 a.n.e. para auxiliar a los cónsules en la custodia del Tesoro Público y en otras funciones administrativas; así como para la atención de ciertas cuestiones judiciales[50]. En un inicio eran solo dos que ingresaban al cargo por la vía de la designación; pero el incremento de los bienes sobre los cuales recaía su actividad de control los llevó a aumentar en número hasta llegar al número de 40 en tiempos de Julio César. Aunque se ha planteado que en sus inicios se dedicaban a la justicia penal, esta función no es la que los identificaba dado que, además, administraban el erario e intervenían en  la recaudación de impuestos, asemejándose a agentes fiscales administradores[51].

 

La Cuestura comenzó siendo una magistratura menor por la cual se iniciaba la carrera política de los jóvenes. Esto es expresión, sin duda, del bajo relieve de la dignidad con respecto a las otras, pero puede brindar unos importantes criterios sobre la formación del político y posterior representante popular: lo primero que se entendía de todo funcionario romano es que fuese un buen administrador en el cual Roma pudiera poner sus destinos y así sus bienes. Esta relevancia que va alcanzando el cargo determina que deje de ser designado por los Cónsules y comience a ser designados por los mismos Comicios. Se convierte en un órgano de elección directa pues el romano necesita confiar y participar directamente en la elección de quien sería el administrador de la ciudad.

 

Con el crecimiento y desarrollo de Roma hacia su forma de Estado Imperial se llegó a establecer varios tipos de Cuestores, siendo apreciable una especialización y determinación de sus funciones. Ellos fueron: Los Cuestores Urbanos, los Cuestores Provinciales y los Cuestores Itálicos[52]. Los Urbanos residían en Roma, administraban el tesoro del Estado, cuidaban el Templo de Saturno, custodiaban las banderas de la guerra y el archivo del Estado y acompañaban a los magistrados que recibían los cargos al juramento. Los Provinciales o Militares eran los ayudantes de los Gobernadores o Delegados  de Provincia y podían sustituirlos en caso de ausencia, administraban las unidades militares y el Tesoro Provincial y cuidaban la realización de los pagos a los miembros del ejército así como la venta del botín. Los itálicos actuaban en determinadas localidades como el Puerto de Ostia, próximos siempre a la ciudad.

 

Esta diversidad de Cuestores es expresión de cómo en la medida que la crisis del sistema esclavista se aproxima a la forma imperial de gobierno, se va complejizando la organización administrativa, proliferando los funcionarios para el gobierno, en este caso, de los nuevos territorios conquistados sin desatender a la antigua Roma o atentos a cuestiones muy particulares cuales son los ítalos. El caso de los Cuestores Provinciales o Militares manifiesta una relación muy cercana que se va a establecer entre la Administración propiamente dicha y la organización militar, en tanto la forma de gobierno en las provincias tenía un contenido netamente militar por la situación de conquista en que se encontraba la mayoría de ellas, estuvieran pacificadas o no, exigiendo la presencia del Ejército y de un control militar; así como de una administración coherente de los recursos del territorio y su adecuado envía a Roma. No obstante, las  funciones no deben mezclarse sino que pueden coexistir en la misma persona. La llegada del Imperio y la extensión de la más aguda militarización a todo el territorio romano demostrarán la necesidad de acercar ambos aspectos sin que lo militar y lo administrativo pierdan su propia esencia. De hecho, estos cuestores no actuaban en condición de militares sino de administradores, aún cuando hubiesen tenido que tomar las armas, cual era el espíritu del romano y de la honra que para este representó durante mucho tiempo la participación en el Ejército.

 

Cabe señalar que los Cuestores, como magistratura menor, no gozaba del derecho de escribir edictos por lo que sus medidas eran propuestas al Senado y promulgadas por este como respuesta de su debate mediante Senadoconsultos. Actuaban entonces, como se habrá podido apreciar, de manera muy subordinada al pueblo y al Senado, sobre quienes se entendía que recaía realmente la capacidad de decidir con respecto a aquellos bienes que los cuestores tenían las principales funciones de  custodiar y conservar.

 

Otro funcionario vinculado a la Administración es el Edil Curul. Este también se determinaba mediante la vía de la designación por el pueblo a través de los Comicios con el fin de asistir a los Cónsules. Al analizar sus funciones es evidente cómo descansaban sobre ellos toda una serie de actividades de carácter administrativo que si bien eran originalmente obligaciones de los Cónsules, en la práctica luego serían llevadas a cabo por estos y asumidas de manera permanente.  Sus deberes eran cuidar la conservación de los edificios, almacenes, graneros y otras instituciones públicas; intervenir en las operaciones de compraventa de los mercados como salvaguardas de la costumbre y la moral del pueblo, presentes así en dichos actos. Por esto último se les consideraba una magistratura de policía en tanto vigilaban el orden público y los alrededores de Roma hasta una milla de distancia de sus muros.

 

La función del cuidado de los edificios públicos determinó que tuvieran una amplia incidencia en la vida social de Roma. Así debían vigilar las limpiezas de las calles y plazas, las condiciones sanitarias de las termas, las provisiones de víveres, la lucha contra la especulación sobre los artículos de primera necesidad, vigilar la calidad de los productos en el mercado, controlar los pesos y medidas  y organizar los juegos públicos. Es apreciable en el contenido de sus funciones una diferencia con respecto al Cuestor: era un magistrado mucho más dinámico que debía tomar determinaciones judiciales menores en algunos casos. Por ello, fueron dotados del ius edicendi, publicando edictos en los cuales exponían la base de su futura actividad. En ellos establecieron normas que fueron incorporadas al sistema jurídico de Roma como fueron los vicios ocultos de las cosas mediante actio redhibitoria y actio  quantiminoris[53].

 

Para realizar sus actividades los Ediles recibían una cantidad de dinero de la Hacienda Pública de Roma, viéndose obligados a pagar con parte de sus propios patrimonios en caso que no fuera suficiente. Esto beneficiaba su carrera política por lo que destinaban grandes sumas al efecto para conquistar el apoyo de los habitantes de la ciudad, votantes en los Comicios. Esto sucede por el carácter gratuito de las funciones públicas durante la República Romana, manteniéndose en torno a ellas el mismo principio en virtud del cual funcionó la Monarquía: el patrimonio de los miembros del Estado se encuentra separado del patrimonio del Estado en sí mismo, esta es la Hacienda Pública.

 

Otros funcionarios republicanos vinculados al tema de la Administración Pública fueron los Censores. Aunque no son reconocidos tradicionalmente por su incidencia en esta esfera, dedicados particularmente al censo quinquenal en protección del derecho consuetudinario de Roma y estableciendo las listas de todos los ciudadanos que cumplían o no los requisitos morales romanos, actuaron por esta misma vía en la Hacienda Pública. Primero, fueron quienes rescataron de la Monarquía la función de entregar en arriendo las tierras comunes a particulares. En este momento se realiza mediante un concurso celebrado al inicio de la magistratura, es decir, cada cinco años. El concurso consistía en una especie de subasta por la cual los mejores concursantes recibían el uso y disfrute temporal de las tierras, existiendo entonces cada vez menos  tierras comunes a disposición de la población en general. Esta situación es ilustrativa de cómo se van buscando nuevos mecanismos para incorporar fondos a la Hacienda Pública, estableciendo nuevos mecanismos de pago. Este pago era separado del impuesto posterior por utilizar la tierra comunal.

 

En relación con la función anterior, los Censores cedían a los empresarios particulares la posibilidad de colaborar en la construcción de las obras públicas tales como calles y acueductos. También les permitían colaborar en la entrada de abastecimientos de determinadas mercancías necesarias para el estado y que por determinadas situaciones el mismo patrimonio estatal no podía realizar. Un ejemplo sería el transporte de trigo y cereales desde Egipto hasta Roma, por el que llegó incluso a otorgarse derechos de ciudadanía en los tiempos de crisis y de escasez. El sistema de incorporar a los particulares por los Censores fue mediante un sistema parecido al del concurso para las tierras. La presencia del pretor en estos casos era determinante pues el romano necesitaba la garantía de que este sujeto gozaba de la dignidad y la moral necesaria para participar en actividades de índole pública, manteniendo con ello los principios éticos y morales de la sociedad.

 

Los Censores se encargaban también de la recaudación de las tasas aduaneras, los impuestos provinciales y el resto de los tributos. Esto está muy vinculado a la existencia de varios tipos impositivos vinculados a su esfera de acción. Ellos determinaban quienes gozarían del privilegio que implicaba la entrega de algunos tributos tales como el pago al Ejército, el tributo de ciudadanía y el pago por el uso de los servicios públicos y el empleo de las tierras comunales. Igual velaban por su posible incumplimiento, lo cual hubiera provocado que el sujeto fuese tachado del censo por pérdida de ese requisito para participar de la vida política de Roma. No es creíble que la justificación de una imposibilidad de pago por insolvencia hubiera sido aceptada en tanto la capacidad económica era un elemento limitativo de la capacidad en la antigua Roma y hubiera generado igualmente una limitación de hecho en sus posibilidad de obrar y el consiguiente prejuicio social. “El Censor devenía un vigilante directo de la moralidad de los magistrados, puesto que quien fuera vetado por él no podía asumir una magistratura”[54].

 

Detrás de todos estos funcionarios se encontraba el populus, controlador de sus diferentes actividades y del buen tino en el control de los recursos de Roma. Entonces se vincula a esta actividad de administrador el Tribuno de la Plebe y sus Ediles.

 

El Tribuno de la Plebe era el representante de los intereses del pueblo frente al resto de las estructuras políticas de Roma y las otras magistraturas dominadas en principio por los patricios y funcionando a partir de sus criterios de exclusión política de la Plebe. Este tribuno no tendría poder de decisión, imperium, ni poder de ejecución, auctoritas, pero sí tendría lo que los iuspublicistas romanos contemporáneos han llamado el poder negativo, basados en el intercessio,  o posibilidad de oponerse a las decisiones tomadas por los otros del Estado romano. Esta posibilidad se reflejó igualmente en materia administrativa, al vetar determinadas leyes propuestas por los patricios y aportar incluso proyectos de regulación para proponer en nombre de la Plebe.

 

En este caso se encuentran, por ejemplo, los Hermanos Graco, quienes presentaron una reforma con fuerte influencia a lo administrativo. Por la Ley de Liciano y Sextio en el año 376 se limitaba a los particulares a la ocupación de las tierras del Estado a 500 yugadas así como el usufructo de los campos de pastoreo no pudiendo ser llevados más de cien cabezas de ganado grande ni más de 500 de ganado pequeño. Esta era ampliada por la reforma propuesta por Tiberio Graco, con un aumento en la cantidad de tierras entregadas por el Estado si tenía hijos y con un límite de 250 hectáreas. Además, la tierra estatal restante se reincorporaba al dominio público para redistribuirla entre los ciudadanos pobres mediante arriendo hereditario[55].  Luego esta labor sería continuada por Cayo Graco cuando dispone por lex frumentaria  la venta del trigo de los almacenes del Estado a un precio inferior al del mercado para garantizar con ello el acceso a este cereal a la población más pobre. Por esto se introdujo un control estatal sobre los precios y fue necesaria una reforma con respecto al Tesoro por los recursos que de este se requerían para la materialización de este proyecto. Igualmente, se reajustó el sistema tributario, existiendo modificaciones en torno a la forma de realizar la recaudación  y el establecimiento de nuevos tributos. Incluso, seguidores de estos Tribunos mantienen esta influencia sobre la Administración Pública pues Saturnino propone, años más tarde, la venta de pan más barato y el reparto de tierras en África.

 

Vinculados a los magistrados estaban los funcionarios quienes, tal vez a causa de su relación de dependencia con respecto a los magistrados en cuanto a la realización de sus funciones, recibieron el nombre de dependientes o subalternos. Generalmente eran libertos que trabajaban para el populus cumpliendo diversas tareas de índole pública tales como lictores, escribanos, contadores y auxiliares de todo tipo[56]. No llegaban a ser magistrados en sí mismos pero se asociaban a estos por sus actividades, siendo simplemente funcionarios en el sentido que es un individuo que desempeña un empleo público[57].

 

Dentro de los funcionarios que se han establecido es necesario establecer una diferencia en cuanto a la forma en que se determinan sus facultades. En el caso de las magistraturas, a la vez que van surgiendo para un fin determinado, dentro de esa misma idea queda agotada su  función y por tanto su número de facultades. No obstante, no existe una ley que establezca taxativamente las facultades y obligaciones de cada magistrado o funcionario, quienes deberán regirse entonces por lo que la tradición oral, la costumbre, ha planteado para ese particular. Se incluye aquí que algunos de estos funcionarios pueden violar lo que esté previamente determinado si la colectividad o los principios jurídicos dentro de la misma tradición jurídica así le ordenan. Esta fue una forma de ir perfeccionando en la práctica lo primeramente establecido, que se va delineando a medida que la sociedad, la política y el derecho en Roma van cambiando. De hecho, pueden aparecer delimitaciones de competencia que no estuvieran previstas de origen como los dos pretores: urbano y peregrino, dicotomía surgida de la necesidad de establecer una diferencia entre ambos  campos de acción por parte del magistrado: los romanos y estos con los extranjeros. Luego, se haría necesario ir reglando estas actividades, apareciendo entonces los edictos como una declaración anterior de cuales serían las actividades que desarrollaría el magistrado en cuestión. Se debían regir por los Edictos para la realización de su función pública y eran de obligatorio cumplimiento. No obstante, el funcionario romano siempre pudo resolver, en dependencia de sus facultades, algunas cuestiones libremente.

 

Estas libertades de los funcionarios se van limitando cada vez más, con el desarrollo de fuerzas políticas internas que ejercen presión en diversos sentidos sobre las estructuras estatales romanas y las personas que en particular ocupan los cargos en esos momentos. Parte de este movimiento se debe a la fuerza adquirida por los quirites y por el plebeyado a través de los Comicios Plebeyos y del Tribunado de la Plebe. Se une a esto la existencia de grandes extensiones de tierra que administrar por Roma a fines de la República que le obligan  a ir diversificando y de paso complejizando los grupos de funcionarios que comienzan a trabajar por todas partes de la República, realizando frecuentes actos de corrupción sobre todo hacia provincia. Incluso la ley judicial romana garantizaba la impunidad completa de los recaudadores de la categoría de equites[58].

 

El resultado de esta situación fue la promulgación de las leges Glaucia y Servilia repetundarum[59]. La primera exigía una mayor responsabilidad por parte de los funcionarios y la segunda establecía un procedimiento judicial más severo frente a las causas por corrupción. En cumplimiento de esta legislación en el año 194 a.n.e. se instruyeron varios procesos contra diferentes miembros del Ejército.

 

Muestra de exigencia en este sentido es el reconocimiento a partir de los tiempos de Sila del delito de peculatus[60]. Este delito, de una muy amplia concepción en Roma al proteger todo lo concerniente al patrimonio del Estado, tipifica en una de sus variantes la actividad de apropiación indebida de los funcionarios que participaban en la contaduría del Erario de sumas de dinero que debían haber entregado al Tesoro. Para ello se estableció además un procedimiento judicial especial.

 

Otro reflejo de esta situación en Roma se encuentra en la ley de César sobre la corrupción del año 59 (lex Iulia repetundarum), por la cual establecía normas a efectuar a los gobernadores provinciales, aumentándose al mismo tiempo su responsabilidad en las concusiones o exacciones cometidas por los funcionarios públicos. 

 

Presencia de los funcionarios en los actos privados.

 

Con el avance del Derecho Romano de la etapa Arcaica a la Preclásica se manifiesta una variación en cuanto a la influencia de los funcionarios del Estado en los actos privados. Esta influencia estuvo signada por los caracteres propios de cada uno de estos períodos y los sujetos preponderantes en el mismo en materia jurídica. Durante la época Arcaica sobresalen los sacerdotes; en la Preclásica, los Pretores.

 

En la Monarquía, la fusión existente entre el ius y el fas mantenía a los sacerdotes altamente vinculados al Estado, convirtiéndolos en los principales representantes de los poderes del Rey y de los dioses. Esto es un rasgo permanente del Derecho Primitivo, que dotaba a la norma de misticismo y religiosidad, por lo que su realización satisfactoria implicaba su presencia. Así, lo vemos participar de diversos actos que resultaban legitimados por su autoridad tales como la constitución de la manus, la delimitación de relaciones de vecindad y la transmisión de la propiedad quiritaria por mancipatio o in iure cessio. Además la costumbre, fuente de Derecho en la etapa, establecía que otros sujetos, expresión de valores éticos y sociales, asistieran igualmente al acto como era el caso del libripens. Este individuo tiene una función en todo momento incierta cuyo contenido preciso es difícil de determinar pues la tradición no lo recrea ampliamente y en tanto no ha sobrevivido  a la posterioridad se ha asumido como un mero representante simbólico de la justicia cuya función se basó principalmente en sostener la balanza durante los actos jurídicos.

 

Con el desarrollo del Derecho Romano y la separación del ius  y del fas,  la antigua presencia del Rey y de los sacerdotes es sustituida por los funcionarios que la costumbre  o las leyes del populus iban dictando, expresando el sentir popular. Esto va marcando la necesidad del Estado de intervenir en los  asuntos de los particulares en salvaguarda de los intereses populares y de garantizar una seguridad jurídica más allá de los principios ético-sociales de la sociedad patricia romana. De esta forma, los magistrados aparecen dotados de varias facultades entre las cuales está la de participar en los procesos, otorgando la acción a la parte actora en la fase In iure de los procesos Actio Legis y Formulario. Además, obtienen lo que se conoce como iurisdictio voluntaria por la cual debían estar presentes para legitimar actos no litigiosos tales como adopciones y el otorgamiento de testamentos y codicilos.

 

La subordinación y control por parte del estado se harían crecientes en la medida que se centralizan las funciones de todos los órganos en un solo individuo y se pasa de la toma de decisiones colegiadas a la autoridad voluntariosa de los Emperadores. Estos  aumentaron el número de funcionarios y ampliaron así la burocracia existente pudiendo intervenir de manera creciente en todas las cuestiones. En materia procesal, por ejemplo, se generaliza el procedimiento extraordinario. Este, portador de grandes ventajas en materia procesal, cuenta solo con un magistrado quien domina en todo momento el desarrollo del mismo. Es expresión directa del aumento vertiginoso de la intervención del estado en comparación con épocas anteriores en que solo daba paso al inicio del proceso el cual descansaba el resto del tiempo en manos de los jueces determinados durantes siglos por las partes. No obstante, cabe señalar que la autonomía de la voluntad y las libertades de los sujetos fueron poco limitadas por el poder público el cual estableció fundamentalmente formalidades que la misma dinámica de los Derechos Posclásico y Justinianeo se encargaron de eliminar y dotar de celeridad.

 

Por otra parte, el avance del  Derecho Romano y la tendencia a la utilización de la forma escrita como medio de seguridad jurídica obliga al surgimiento de nuevos funcionarios determinados por el Estado que son los notarios y escribanos. Desde época temprana se habla de ellos pero no es hasta después, con Justiniano, que ellos participan de una gran variedad de actos jurídicos. No se habla aquí de los Notarios actuales sino de aquellos que dieron nombre a estos luego del rescate de esa figura en época medieval pero dotados de los nuevos poderes que le asisten. Estos funcionarios sí tenían delimitada su facultad que era tomar notas de lo sucedido en el acto en cuestión para establecer garantía y brindar así seguridad jurídica de las partes, en caso de reclamación.

 

Desarrollo de la Administración durante el Imperio.

 

Con la centralización de las funciones públicas por parte del Emperador durante el Principado, la organización administrativa cambia ajustándose a las nuevas necesidades y perspectivas de la estructura estatal imperante. Los romanos no cambiaron las estructuras en sí mismas sino que transfirieron todas las funciones de las magistraturas al Emperador el que alcanzó así las facultades administrativas que hemos analizado que a ellas les correspondían y fue subordinando la Administración del Estado a su voluntad. Expresión de ello es la absorción que realiza el Fisco del Erario público.

 

En el proceso de adaptación del antiguo sistema republicano a la forma de Administración imperial sobresalen las reformas administrativas llevadas a cabo por algunos emperadores.

 

La primera reforma importante la realiza el mismo Augusto con la creación de las Prefecturas. Estas fueron especies de nuevas magistraturas encargadas de atender asuntos del Estado y de la ciudad de Roma. Eran Praefectus Urbis, encargado de conservar el orden y la seguridad pública de la ciudad de Roma; Praefectus Praetorio, Jefe de la Guardia Imperial y encargado de la seguridad del Emperador; Praefectus Vigilum, Jefe de los bomberos con facultades para atender todo lo concerniente a la conservación y fabricación de los edificios y lugares públicos de la ciudad; Praefectus Aerarii, encargado del Tesoro; Praefectus Annonae, director de los abastecimientos alimenticios de Roma.

 

Durante los años republicanos estas actividades eran ejercitadas por las magistraturas afines, ya sean los Ediles o Cuestores. No obstante, la desnaturalización de las magistraturas originales exigía la creación de nuevos cargos que realizasen las labores de organización y control económico y social que el Emperador en persona no alcanzaría a desempeñar pero bajo un nuevo sistema de subordinación directo a su autoridad, diferente de las anteriores, regidas por la auctoritas del populus. Sí es apreciable una especialización de las funciones por parte de los Prefectos quienes tienen desde su nombramiento una delimitación más particular de sus atribuciones y obligaciones, debiendo responder por ello ante el mismo Emperador.

 

Ya se perfilan en las Prefecturas algunos de los actuales e importantes cargos de nuestra administración pública actual como el Cuerpo de Policía y de Bomberos. El encargado del Tesoro es el sujeto que se colocará al frente de las riquezas del Estado de Roma, fusionados ahora con los de la casa gobernante y el encargado de los abastecimientos será un primer controlador de dichas riquezas en función de la población. De hecho, se le reconoce al Prefectus Annonae una responsabilidad de gran importancia administrativa y política pues la relación de los Emperadores con la población de las ciudades, y principalmente de Roma, se basaba en los repartos  periódicos de alimentos, en particular de cereales; y dentro de estos, el trigo.

 

Se identifican junto a todos estos sujetos una numerosa serie de auxiliares que al decir del profesor Fernández Bulté formaban una burocracia perfectamente fundamentada en el propósito de asegurar  la condición absolutista del sistema, conciliándolo con la necesidad de atender de manera eficaz los problemas de distinta índole que representaba el mantenimiento del Imperio[61].

 

Augusto se atribuye, a su vez, nuevas facultades de carácter extraordinario que complementarán su papel dirigente dentro de la Administración estatal romana. Estas son cura legum et morum, por la cual ejercitaba vigilancia sensorial sobre las leyes y las costumbres; cura annonae, por la cual se constituía como director de abastecimientos de víveres de Roma; y una tercera que no se relaciona tanto con las antes descrita que es la de cura aquarum  mediante la cual se atribuyó la vigilancia de los acueductos. Ya aquí se empieza a manifestar el interés de la administración hacia el agua, relacionado con las posteriores Leyes de Aguas que tuvieron en Roma,  base lejana de semejantes normas actuales.

 

El control, por otra parte, se manifestó en todo momento desde el poder estatal central hacia todos sus subordinados. De ello es expresión la gran variedad de procesos por concusiones existentes durante el gobierno de Tiberio sobre funcionarios de Roma y de sus provincias[62]. Además, la idea republicana no había desaparecido del todo y se aprecian determinaciones tendentes a llevar al populus el control sobre los funcionarios como antaño. En tal sentido Calígula, por ejemplo, devuelve a los Comicios el derecho de elegir algunos magistrados[63].

 

Una segunda reforma es la que realizara Claudio al conformar las Cancillerías (Officia). Estas son un importante perfeccionamiento de las anteriores y van a garantizar agilidad y eficacia en el cumplimiento de las funciones administrativas. En realidad se les considera las bases del aparato burocrático del Estado. Se les llega a equiparar con los Ministerios actuales por su estructuración y organización interna. Estos son: Ab epistulam, Secretario General de la Corte Imperial; A rationibus, es el Administrador de las Finanzas Imperiales y era algo similar a un actual Ministerio de Finanzas al controlar la recaudación de impuestos, la fabricación de monedas y el pago de sueldos a funcionarios[64];  A Libellis, Encargado de la conservación y mantenimiento de los Expedientes Judiciales como un actual Ministerio de Justicia; y A Patrimonio, se encargaba de lo referente a la riqueza inmobiliaria de la casa imperial. Casi todos estos cargos fueron ocupados por libertos del Emperador. Aquí se integran la obediencia que deben a este en su condición de funcionarios por un lado y de las Leyes del Patronato por las otras. Todos ellos integrados formaban el Consilium Principis,  el cual sustituyó al Senado en calidad de órgano superior para asuntos políticos.

 

En los años siguientes ocurre, para el interés de la organización administrativa del Estado, la promulgación de la lex de Imperio Vespasiani[65]. Este fue un Senadoconsulto aprobado en los tiempos de Vespasiano y que se constituyó en ley del Imperio en tanto se le reconocía su autoridad para realizar todos aquellos actos que considerara necesarios para el bien del Estado. Es una especie de primera Constitución que legitima los actos realizados por el Emperador en su condición y delimita de cierta forma su autoridad; aunque realmente el Emperador alcanza a gozar de amplias facultades por ley. Por primera vez a este, el más alto funcionario, se le establece también una ley para el ejercicio de sus funciones. Esto implicaría posteriores abusos de poder sin que  esta norma tuviera mayor trascendencia al no limitar prácticamente en nada al princeps.

 

En tiempos de Adriano la  Administración fue siendo una actividad privada del príncipe, tendencia que ya se iba profundizando y se generalizaría en los años siguientes. Este, de profundo corte aristocrático, otorgó los antiguos puestos de libertos a los caballeros, dado también el auge que ya tenía el Ejército Romano en esos años. Con sus reformas le otorgó al Consilium Principis una organización final, al plantearle una estructura definitiva de la que se había ido perfeccionando desde su creación durante el gobierno de Claudio. También estableció un sueldo definitivo para cada uno de los funcionarios que lo integraban. Igualmente otorgó a los funcionarios locales prerrogativas en materia de recaudación de impuestos indirectos por medio de publicanos como forma de controlar esta actividad y realizarla de manera más directa para su ingreso en el patrimonio municipal.

 

La reforma de Diocleciano en el siglo III dividió al Imperio en dos regiones, constituyéndose por esta vía dos administraciones paralelas que, aunque llegaron a seguir tomando decisiones de conjunto como la Ley de Citas en el año 426 de n.e., realmente cada una actuó de manera independiente. A su vez, la existencia de los Césares y su capacidad de administrar determinados territorios dividía todavía más la actividad administrativa en sí misma. Por otra parte, las constantes y siguientes guerras internas debilitaron de manera permanente la autoridad de los emperadores de turno, debilitándose por tanto la eficacia de las normas y de sus decisiones administrativas. La militarización de la vida hace que se confunda cada vez más la autoridad militar con el resto de las funciones del Estado, incluida la de administrar.

 

Ya durante el siglo IV, luego de la Cristianización del Imperio, se aprecia como las siguientes reformas de divisiones administrativas tienen un contenido eminentemente religioso al establecer Vicarías y Obispados o militar y no buscar el mejor funcionamiento del Estado ni de la Administración. Esta sufría la crisis del sistema esclavista.

 

Del Erario al Fisco.

 

El cambio más trascendental del patrimonio estatal del Estado romano es su paso de Erario a Fisco. Esta evolución expresó un cambio en la concepción política del ciudadano romano de República  a Imperio y manifestó  cómo esta nueva estructura se reflejó esencialmente en la Administración Pública Romana. 

 

En un principio, el Fiscus era el patrimonio exclusivo del Emperador, distinto al Aerarium, o Tesoro Público. Luego, la absorción de funciones públicas por el Emperador y, dentro de ellas, las funciones administrativas, le hicieron ocuparse directamente de los bienes de la colectividad, disponiendo de ellos cada vez con menos dependencia del consentimiento del Senado. Fernández Camus ubica la desaparición del Erario a más tardar bajo los tiempos de Diocleciano[66]. Al parecer, asume las reformas monetarias y tributarias del emperador como punto culminante de la asunción de facultades de estos con respecto a los bienes públicos. Considera el autor  que el Fisco ya se convierte entonces en una persona jurídica con capacidad absolutamente independiente.

 

En la doctrina romanística general se ve al Fisco como una persona jurídica a la cual el Derecho Romano le reconoció capacidad para contraer derechos y obligaciones. Hubo que determinarle capacidad jurídica por la amplitud de bienes que encerraba, la gran dinámica que los mismos tenían dentro de la administración romana y su papel central en la economía y los servicios romanos; así como por el reconocimiento de diferentes privilegios.

 

Entre los privilegios más importantes reconocidos al Fisco se encuentran los enunciados, según Sohm[67], en el Corpus Iuris Civilis. El autor nos ofrece un resumen de estos beneficios hasta el Derecho Justinianeo:

 

  1. Privilegio de Enajenación: Las adquisiciones provenientes del Fisco gozan siempre de carácter obligatorio y anulan los posibles derechos de terceros.
  2. Privilegio de Concurso: El Fisco, cuando es parte en un concurso de acreedores, tiene derecho a exigir que se la pague con preferencia a los demás.
  3. Privilegio Hipotecario: Todos los créditos del Fisco, exceptuando los de carácter penal, están garantizados con una hipoteca legal que pesa sobre todos los bienes del deudor y se antepone a cualquier otra constituida con anterioridad. Si garantiza créditos de tributación no tiene limitación alguna; si son contractuales, grava solo los bienes adquiridos con posterioridad.
  4. Nadie puede usucapir los bienes del Fisco.
  5. Privilegio de Intereses: Los contratos celebrados por el Fisco no producen intereses moratorios.
  6. Las ventas efectuadas por el Fisco no conceden al comprador las acciones redhibitoris y quantiminoris por los vicios de la cosa vendida.
  7. El Fisco tiene capacidad para heredar.
  8. Contra los créditos fiscales solo se pueden oponer en compensación los que se ostenten contra la misma caja o statio fisci.

 

Se manifiestan en estos privilegios algunos recibidos del Erario mismo, pero se aprecia una profunda evolución en el mismo y la presencia de una protección mucho más activa, donde no solo se salvaguardan los intereses del populus sino los del Emperador mismo al afectar directamente sus bienes.

 

Según el mismo Sohm[68], en el Derecho Justinianeo solo subsisten como cosas públicas las res publicae publico usui destinatae,  las consagradas al uso común y que se encuentran directamente al servicio de todos. 

 

Mecanismos de Protección de la Administración.

 

El Derecho Romano previó desde sus inicios la necesidad de proteger estos bienes de particular interés social. Durante la Monarquía la costumbre romana y la vinculación entre normas jurídicas y religiosas otorgaba una protección amparada incluso en la no violación de dictados divinos.

 

La separación del ius y del fas determina la búsqueda de mecanismos puramente legales para la protección de los bienes que integraban al Erario por parte de toda la sociedad. Se comienza entonces a hablar en los tiempos de Sila del delito de peculatus[69],  distinguido del Sacrilegium al ser este cuando se hurtan bienes pertenecientes a los dioses. El bien jurídico protegido era el Erario y se manifestaba en cinco acciones concretas:

 

  1. Sustraer o apoderarse indebidamente de los bienes del Erario.
  2. Apropiarse indebidamente los funcionarios contadores de sumas de dinero que debían entregar en la rendición de cuentas.
  3. Falsificación de documentos para obtener provecho contra los intereses patrimoniales del Estado.
  4. Alteración del valor de las monedas o falsificación de las mismas.
  5. Cambio del destino del dinero del Estado dado a una persona.

 

El mecanismo existente para su enjuiciamiento era a través del procedimiento per quaestiones.

 

Existía en el Derecho Romano una vía administrativa para la solución de conflictos en torno a los bienes públicos desde los tiempos de las Legis Actiones. Al decir de Scialoja: “Aparecen primero las relaciones sobre las cosas divini iuris, sobre las res sacrae. Consideran algunos autores que acaso las primeras aplicaciones del interdicto se hicieron precisamente a este género de relaciones  y luego a las cosas públicas del pueblo romano. Y, efectivamente, es esta materia de las cosas sagradas y de las cosas públicas la que tiene carácter administrativo; por tanto, es más natural se defendiera en esta vía extraordinaria de los interdictos; y no con las acciones ordinarias del proceso civil”[70]. Esta idea queda reafirmada por Schulz, citado por Mojer[71], al decir que en el sistema formulario existen dos tipos de procedimientos: el sistema de acciones civiles y el sistema de los interdictos.

 

El profesor Mojer establece que los interdictos son órdenes que el pretor emite a petición de un ciudadano, con miras de provocar una cierta actividad por parte de otro o de impedirle tener una determinada actitud[72]. A diferencia de la acción, el pretor puede dar una respuesta rápida y operativa, actitud propia de la Administración.

 

La solución administrativa se obtenía mediante procedimientos interdictales especiales de dos clases: interdicta privata: se conceden personalmente al perjudicado (D.48.8.2) y los interdicta pupilaria: pueden ser ejercitados por cualquier persona en nombre de la colectividad perjudicada. Ejemplos de este último son interdictum de loco publico (D.43.7.1) y ne quid in flumine publico fiat  (D.43.13.1.9)[73].

 

Con el progreso del Proceso Formulario desaparece la necesidad de acudir al interdicto pues el Pretor está en libertad para crear por su Derecho Pretoriano cualquier acción que quisiera mediante sus fórmulas, siendo de esta etapa la creación del mismo delito de peculado. Luego, la intromisión cada vez mayor del Estado en la función judicial le permite dictar normas de mayor rigor para las actividades vulneradoras de la Administración, estableciendo con el tiempo sanciones particulares para los funcionarios, lo que fue quedando reflejado en la legislación que los ordenaba como tal, en la medida que esta normativa fue apareciendo en el Derecho Romano.

 

 

 

 

Bibliografía

 

  1. Bonfante, Pedro. Instituciones de Derecho Romano. Madrid. Editorial Reus. 1929.
  2. Dihigo, Ernesto. Derecho Romano. MES. México. 1996.
  3. Fernández Bulté, Julio. Historia del Estado y del Derecho en la Antigüedad. Tomo I. Instituto Cubano del Libro. Edición Revolucionaria. La Habana. 1971.
  4. ----------------------------. Separata de Derecho Público Romano.  Editorial Félix Varela. La Habana. 1999.
  5. Fernández Camus, Ernesto. Curso de Derecho Romano. Libro II: Personas y Derechos de Familia y III: Cosas y Derechos Reales. La Habana. 1941.
  6. Fernández de Buján, Antonio. Derecho Público Romano y recepción del Derecho Romano en Europa.  Quinta Edición. Editorial Civitas. Madrid. 2000.
  7. Flores Barraza, Eusebio. Prontuario General de Derecho Romano.  Primera Edición. Editorial Cárdenas. México. 1991.
  8. Kovaliov. S.I.  Historia de Roma.  Editorial Pueblo y Educación. La Habana. 1980.
  9. Martínez Rincones, J.F. Origen romano del delito de reculado. Boletín Número 2 de la Asociación Venezolana para el estudio y difusión del Derecho Romano. Universidad de los Andes. 1991-1995.
  10. Mojer, Mario Antonio. El Procedimiento Romano. Editorial La Ley.  Buenos Aires. 2002.
  11. Mommsem, Teodoro. Compendio de Derecho Público Romano. Madrid. La España Moderna. 1904.
  12. Scialoja, Vittorio. Procedimiento Civil Romano. Ediciones Jurídicas Europa- América. Buenos Aires.  1954.
  13. Serafini, Felipe. Instituciones de Derecho Romano. Tomo I . Séptima Edición. Editorial Espasa.  Barcelona.
  14. Sohm, Rodolfo. Instituciones de Derecho Privado Romano: Historia y Sistema.  Antigua Librería Robredo. México. 1951.

 

 

 

[47] Digesto: D 1.13.1: “Origo Quaestoribus creandis antiquissima est, et paene ante omnes magistratus. Gracchanus denique Iunius libro septimo de Potestatibus, etiam ipsum Romulum et Numam Pompilium binos quaestores habuisse, quos ipsi non sua voce, sed populi sufragio crearent, refert. Sed sicuti dubium est, an Romulo et Numa regnantibus Quaestor fuerit, ita Tullo Hostilio rege Quaestores fuisse certum est. Sane crebior apud veteres opinio est, Tullum Hostilium primum in Rempublicam induxisse Quaestores.”

[48] Este concepto es reduccionista pero se tata solo de delinear algunos aspectos esenciales en Roma para que fuese el sujeto reconocido como tal y parte entonces de los elementos del Estado que se encargan de la Administración.

[49] Las magistraturas gozaron de varias clasificaciones: Extraordinarias y Ordinarias, Cum imperio y sine imperio, Superiores e Inferiores, Curules y no Curules. Dentro de las Curules se encontraban las magistraturas más importantes: el Consulado, la Pretura, la Censura y la Dictadura.

[50] Vid Supra Ob. Cit 2. Pp. 311. Se dice que han sido retomados en tanto se ha manejado recientemente la posibilidad que existieran antes de la República, durante la Monarquía. Además en Ob. Cit. 18 Pp. 72 se analiza cómo en esta época actuaban como ayudantes de los Pretores para los asuntos judiciales en tanto quaestor significa inquisidor, siendo en este caso nombrados por los mismos pretores, igualmente por la vía de la designación. La variedad de funciones asociados al cargo y la existencia del mismo en diferentes etapas pueden hacer pensar incluso que son magistrados diferentes. Es preciso establecer que se trata de una misma y vieja función pública que no alcanza la forma de magistratura hasta el año señalado: 421 a.n.e. y que se mantiene en evolución al igual que sus atribuciones, determinadas por los diferentes momentos de Roma.

[51] Flores Barraza, Eusebio. Prontuario General de Derecho Romano. Primera Edición. Editorial Cárdenas. México. 1991. pp. 16.

[52] Vid Supra Ob., Cit 18. Pp. 112.

[53] Ob. Cit. 18. Pp. 313.

[54] Fernández Bulté, Julio. Separata de Derecho Público Romano. Editorial Félix Varela. La Habana, 1999. Pp. 32.

[55] Vid Supra. Ob. Cit. 18. Pp. 352. Sobre el trabajo de la Comisión correspondería un análisis independiente por la trascendencia no solo jurídica sino social. En muchos casos fue posible determinar las tierras propiedad de los ciudadanos de las propiedades del Estado  pues los pater   habían invertido en esas tierras y ya las consideraban como propias estableciendo sobre ellas incluso transmisiones hereditarias que el Estado, hasta ese momento, no había controlado y por tanto no podía ahora recuperarlas por otra vía que por la de las confiscaciones.

[56] Además de los Lictores existieron otros tipos de subalternos retribuidos como serían los mensajeros (viatores), Pregoneros (praecones), Trompeteros (tibicines), Polleros (pullarii) y los mismos Escribanos (scribae). Todos estos cumplían funciones vinculadas a los magistrados y recibían por ello una retribución, a diferencia de los magistrados quienes no recibían dichos beneficios a partir del honor que revestía su función pública.

[57] El concepto utilizado se entiende reduccionista por la simpleza con la que resume toda una actividad, básica para el desarrollo y existencia de cualquier sistema administrativo en el cual el número de funcionarios ha variado pero siempre han existido como los engranajes necesarios para que funcione el mecanismo de la Administración.  En muchos aspectos se asemejan a los actuales, como la jerarquía establecida para el funcionamiento.

[58] Ob. Cit 18. Pp.364.

[59] Ídem Supra. pp. 389.

[60] Martínez Rincones, J.F. “Origen romano del delito de peculado”. Boletín Número 2. Asociación Venezolana para el Estudio y Difusión del Derecho Romano. Universidad de los Andes (1991-1995). pp. 47.

[61] Ob. Cit. 2. pp. 336.

[62] Ob. Cit 18. Pp. 553.

[63] Ídem  Supra. pp. 554.

[64] Además tenía otras funciones como la contabilidad del trigo para el abastecimiento de Roma y la adjudicación de los bienes estatales para su empleo en las construcciones públicas.

[65] Ob. Cit. 18 pp. 579.

 

[66] Ob. Cit. 17. Pp. 108. Este autor cubano trata de encontrar un momento para el paso del Erario al Fisco. No obstante, esto es un proceso cuya fecha de cambio es muy difícil de determinar con exactitud. Hacerlo en tiempos de Diocleciano (siglo III) pudiera resultar muy demorado pero es la época en que la concepción republicana, perseverante en el pensamiento político y jurídico de los romanos, desaparece por completo.

[67] Ob. Cit. 20 Pp.109.

[68] Ídem Supra. Pp. 141

[69] Ob. Cit. 60. Pp.161.

[70] Scialoja, Vittorio. Procedimiento Civil Romano. Ediciones Jurídicas Europa- América. Buenos Aires.  1954. Pp. 317.

[71] Mojer, Mario Antonio. El Procedimiento Romano. Editorial La Ley.  Buenos Aires. 2002. pp.15.

[72] Ídem Supra.

[73] Ob. Cit 20 pp. 141.